本文通过分析我国应急协调机制的现状和存在的问题，针对新时代应急管理面临的挑战，提出构建新形势和新体制下应急管理协调机制的建议。(作者贺定超系应急管理部研究中心副主任，管理学博士、教授级高工、博士生导师，国家安全生产专家）



我国应急管理协调机制的现状及存在问题


中华人民共和国成立以来，我国应急管理不断发展，应急范围不断扩大，应急能力不断增强，特别是2003年，抗击“非典”疫情胜利之后，应急管理进入快速发展阶段，全面推进应急预案，应急管理体制、机制和法制建设。2007年11月1日，我国第一部综合性应急法律《突发事件应对法》施行,形成了以“一案三制”基本框架的突发事件应急管理机制，应急管理逐步进入制度化、程序化、规范化的轨道。


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应急管理部成立前的现状

根据《突发事件应对法》，我国实行的是单灾种应急管理体系，即不同的部门负责不同类型的灾害和突发事件的应急管理和应急力量建设。例如，民政部门负责自然灾害救灾，消防部门负责火灾事故救援，安监部门负责安全生产监管和矿山事故灾难救援，卫生部门负责公共卫生事件处置。各个部门都有自己的专业应急救援力量，实行垂直化管理、专业化建设。但往往“祸不单行”，灾害多是多灾种同时发生，单个部门无法应对，需要协调调动多个部门力量。因此，我国形成了以政府应急管理机构和议事协调机构、部际联席会议相结合的应急管理协调机制。

国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院食品安全委员会等国家相关突发公共事件应急指挥机构发挥议事协调作用，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。省、市政府以应急委员会为应急管理的领导机构，办公厅值班室承担应急管理办公室，负责管辖范围内的应急管理组织协调工作。


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存在问题

随着我国工业化城镇化不断发展，气候环境变化加剧，自然灾害增多，重特大事故频发，威胁公共安全的突发事件时有发生，给我国应急管理提出了挑战，现行的应急管理机制已经不能适应新形势新要求，体制机制存在的问题日益突显。

一是单灾种、条块化的应急管理体制使应急管理职能、应急救援队伍、应急资源过于分散，增加了组织协调的难度,降低了应对灾害的效率。资源重复配置，利用率低，造成资源浪费。

二是“一案三制”中的法制和机制建设有待加强，应急管理法律法规不健全，现行的部分应急管理法律法规，存在多头管理，职责模糊，各级各类应急预案针对性、可操作性不强，没有建立规范化、程序化社会合作机制。

三是由于各地政府应急管理办公室的职能一般由政府办公厅（室）的值班室承担，机构设置不一、规定不同，人员缺乏专业性和稳定性，影响发挥组织协调枢纽的职能。

四是我国地区之间、部门之间、军地之间的合作机制和应急协作规范不健全，在信息通报、资源共享、联合演练、协同处置等方面仍有较大差距，缺乏有效的协调联动。

五是调用社会资源的应对灾害的组织能力比较薄弱，企业、社会组织和志愿者缺少有效的组织协调，没有充分发挥作用。

六是应急能力建设亟待加强，专业应急管理人才紧缺，监测预警体系不健全，应急管理信息化水平还不够高，应急知识宣传教育和普及工作薄弱。



新时代应急管理面临的挑战


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我国地理环境复杂，灾害类型多样且发生频繁，但灾害的发生有显著的区域性特点，应急管理新机制应该考虑区域的差异性。


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我国发展水平差异较大，整体上东南部发展水平高，西北部发达程度较低，救灾资源的配备需要考虑空间格局的差异性。


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我国的国家治理与西方发达国家有显著差别，我国高度集中的中央管理体系可以充分调动全国力量应对灾害，需要充分发挥这种应急的优势。


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我国传统文化源远流长，一直存在独特的民间灾害救助文化，应当继续发扬这种文化优势，与现代科技和管理结合，形成独特的应对灾害文化氛围。


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以前的行业部门单灾种应对的管理方式，虽然会造成条块分割、资源浪费、大灾效率低下等缺点，但单灾种应对的模式可以更加高效地利用行业部门的专业能力和资源，因此新机制仍然需要协调行业部门在应对单灾种方面的专业技能和资源。


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新部门组建后，已有法律法规与新部门职责不适应，需要对相关的法律、法规、规范性文件进行梳理和修订。


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现代科学技术日新月异，灾害预报、预警、风险评估、灾情快速评估等在大数据、遥感、人工智能、地理信息技术、无人机等快速发展的推动下，速度精度显著提升。在新机制下，应该充分依托现代科技的支撑作用，推动应急过程信息畅通，快速反应和高效协调。


构建新时代应急管理协调机制的建议


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建立科学的国家应急管理框架

国家应急管理框架是国家应急管理的工作指南。通过制定国家应急管理框架，对国家应急管理目标任务、体系运作的指导原则、应急管理体制和机构设置、相关主体在应急管理体系中的角色定位和责任，应急预案制定演练实施，事故灾害预防、应急准备、响应、灾后恢复的概念、程序、标准及协调机制等内容进行全面科学的阐述。

国家应急管理框架应该具备以下特点：

系

统

性

涵盖应急管理的核心方面，体现全风险、全过程、全社会参与的理念，涉及面广，内容丰富、层次分明、科学系统。

可操

作性

不仅在理论层面，更要在操作层面作出明确具体规定。

适

应

性

该框架是基本框架和统一规范，适用于各级政府、相关各方。同时允许各级政府根据实际情况，在基本框架下进行相应补充，增强特殊情况下的适应性。

权

威

性

该框架是国家应急管理的顶层设计，由应急管理部组织各方力量编写，由国务院发布，具有很强的权威性，保障其推广和落实。


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构建应急法律法规体系

为适应和保障新的应急管理体制机制，梳理以前存在的法律、法规及规章制度，根据新的形势和需求进行重新修订。建议修订《突发事件应对法》，将习近平总书记关于公共安全和应急管理的新理念、新思想、新战略写入该法，将应急管理部的职责进行明确规定，明确中央、部门、地方、企业、社团和公民的权利、职责和义务，搭建起全风险预防、全过程准备、全社会参与的应急管理法律框架。制定完善应急预案、应急物资管理、应急能力建设、应急管理执法、应急救援、援助补偿、灾后恢复等相关的法律,使之细化、实化,形成一整套科学完备的应急管理法律法规体系，使各级政府应急管理部门，依法行使应急管理职责，社会各方依法履行应急管理权利义务，为应急管理提供可靠的法律依据和保障。


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建立以应急指挥中心为中枢的协调机制

应急管理部成立后，安全监管职能与应急管理职能整合，安监执法队伍和应急救援力量整合，具备了安全监管、应急管理、组织协调、统一指挥的职责和能力，能够实现应急管理办事机构和工作机构一体化，具备了建立新的协调机制的基本条件。应急管理部下设国家应急指挥中心，作为7天24小时全天候应急值守、事故灾害监测预警、应急指挥的组织协调中枢，以国家应急管理指挥平台为技术支撑，对信息进行收集管理、分析处理、信息指令发送，实现应急管理的专业化、信息化、智能化。


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建立上下联动统一指挥的应急响应机制

一是建立中央、省、市、县、社区（企业）5级的分级应急响应机制。根据事故灾害的发生规律，人为或技术性事故灾害往往首先发生在城市社区、企业等较小范围，因此社区和企业在第一时间响应，疏散人员，控制事态发展。根据事故灾害的类型、范围、复杂程度，由不同级别的政府启动应急机制，调动所管辖的应急能力，协调各方力量进行处置。当超出或预计超出应急能力的时候，申请上一级政府组织应急能力支援。分级响应有助于迅速反应、及时处置。使得应急事件发生时各层级不缺位、不越位，同时也做到上下联动、平战结合。

二是建立通用的标准化应急指挥机制。通用的标准化应急指挥机制对指挥部人员和机构设置、工作职能作出明确规定，有利于快速反应、快速行动，为各级政府提供统一指挥、统一协调、统一行动。在事故灾害发生时，各级政府的应急管理部门根据事故灾害的类型、范围和复杂程度，自行启动应急预案，以应急管理部门的应急指挥中心作为支持，召集预先确定的应急指挥部成员，组成应急指挥部。按照应急预案和计划，现场指挥调度，收集传递灾害信息，调动应急救援力量（消防、应急救援队）和物资，协调应急支持力量（通讯、医疗卫生、电力、供水、交通运输、公用设施工程等），开展应急响应、救援和灾后恢复工作。运用相同的国家应急管理机制及其通用原则、结构和协调程序，将大大提高应急反应行动的速度和效率。


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构建城市群跨区域应急管理协调机制

城市群是未来中国新型城镇化和区域发展的主要模式，但随着城市的集聚，城市系统更加复杂，人口更加密集、风险隐患交织叠加，事故灾难造成的破坏性增大，将给公共安全和应急管理带来巨大压力，特别需要加强区域应急管理的协调。因此，建立跨省市的区域应急管理协调机制十分必要。

在长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、中原、长江中游、成渝、哈长、辽中南、山东半岛、海峡西岸、北部湾、关中等12个国家级城市群的中心城市，设立区域应急管理局，由应急管理部直属管理。区域应急管理局作为应急管理部派驻机构，负责组织协调区域内政府、企业、社会组织等各方应急救援力量，制订区域应急救援预案，管理应急救援物资，组织区域应急演练；监督指导各域内政府加强应急能力建设，收集上报区域相关信息数据，发挥上传下达、沟通联络作用；在发生跨省市灾害时，统一指挥应急救援和组织协调；当灾害超出现有能力，可按照规定程序协议请求应急管理部援助。


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建立应急能力建设机制

一是加强应急管理的信息化、智能化建设。科学完善的综合性应急管理信息平台能够大幅提升应急管理能效、应急反应速度，降低组织协调的成本，提高防灾减灾救灾的针对性和应急管理的科学化水平。

二是建立专业化、职业化的应急教育、人才培养和科研机制。加强应急管理学科建设，申请一级学科，在有实力的大学中设立应急管理专业，成立应急管理学院，加强应急管理专业人才培养。同时办好现有院校，培养急需的专业人才。

三是建立应急管理部主管、专业主建、地方主战的应急救援队伍管理体制。


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建立以应急预案为核心的应急准备机制

应急管理部编制国家总体应急预案和规划，组织全国范围内的应急预案演练，同时监督指导各级政府应急管理部门编制应急预案和演练，形成全灾种、全行业、全层级的应急预案体系。


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建立全社会广泛参与的应急合作机制

一方面，通过法律法规，规定有关单位和社会组织在应急管理中的权利和责任、物资征用补偿。

另一方面，通过签订承包合同，向企业、社会组织购买商品、装备和服务，确保突发事件发生前，预先落实所需要的通用商品和服务，提高商品服务供给的可靠性，优化资源配置，减少浪费，使得应急协作逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道，提升全社会防灾减灾救灾能力。



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